Instituto de Informática Jurídica
Universidad del Salvador
"Las Ciencias Jurídicas y las nuevas tecnologías"
SÍNTESIS de lA EXPOSICIÓN DEL Dr. Sergio Peppe
1.- lA REVOLUCIÓN CIENTÍFICO-TECNOLÓGICA Y SU IMPACTO EN LA ACTIVIDAD JURÍDICA.
1.1. El desarrollo de las tecnologías de información, comunicación y organización ha impactado de una manera impensable años atrás en la actividades vinculadas con la profesión de los abogados, tanto en la abogacía privada como en la abogacía publica, en especial en esta última.
Existe un ritmo de expansión acelerado de dichas tecnologías que no se encuentra adecuadamente acompañado por las funciones sociales de información, comunicación y decisión.
Esta asimetría nos enfrenta con una nueva realidad, ya que el pensamiento convencional resulta insuficiente para dar respuesta a la magnitud de los problemas de la abogacía pública.
Otro problema no menos significativo resulta de constatar que la capacidad de absorción de las modernas tecnologías no depende de factores tecnológicos sino socioculturales. Así, podemos apreciar situaciones patéticas en cierto tipo de comunidades donde se pretende expandir la tecnología electrónica sin cuidar de un modo especial la producción, transmisión y extensión de los servicios de electricidad o se pretende la introducción de la informática sin el desarrollo previo de la cultura de la información, perdiendo así de vista el factor humano. La experiencia nos indica que la potencia del hardware y el más moderno software tienen como límite la capacidad de la persona que los opera. El simple mecanismo de introducir nuevas tecnologías no resuelve los problemas estructurales. Por esta razón el examen de la realidad debe formularse desde otra perspectiva
1.2. La formación acelerada de una sociedad de información de escala mundial y teleinformatizada es el fenómeno global característico de nuestro tiempo, que surge impulsado por la revolución científico-tecnológica.
Sus notas visibles están constituidas por el proceso de mundialización, las tendencias y los actores transnacionales, las relaciones de esas tendencias y las tecnologías avanzadas de información, comunicación y decisión.
La revolución científica-tecnólogica también ha reducido el tamaño relativo del mundo y el cambio producido nos enfrenta con un nuevo orden de magnitud espacio temporal que no puede ser comprendido por lo que se denomina el conocimiento convencional. El conocimiento convencional está:
- desubicado respecto de la nueva escala espacial.
- desfasado con relación a la velocidad de los cambios.
- desbordado por la explosión de los nuevos conocimientos
1.3. La magnitud de este cambio nos lleva a enfrentar una nueva dimensión de la ignorancia, de conocimientos obsoletos o insuficientes. Allí están la incapacidad entrenada y la incompetencia calificada agazapadas al amparo de los conocimientos convencionales. La forma de enfrentarlos es el desafío profesional que debemos acometer.
El impacto de la revolución científico-tecnológica en la actividad jurídica no sólo se ha traducido en la automatización de la gestión de los estudios jurídicos, en las telecomunicaciones, en el acceso a bases de datos jurídicos de legislación y jurisprudencia, sino que ha permitido avanzar hacia nuevas formas de abordaje de la profesión, en particular con el desarrollo de sistemas de información aplicados al control y administración de la actividad jurídica. A este proceso se arribó enfrentando los desafíos con nuevas técnicas y conocimientos.
Un caso paradigmático lo constituye la incorporación de modernas tecnologías a las actividades de control de la litigiosidad del Estado.
2. la FUNCIÓN de control de litigiosidad DEL ESTADO
2.1. Introducción.
En épocas recientes la Procuración del Tesoro de la Nación ha visto incrementado el campo de sus funciones tradicionales por la asignación de otras no menos relevantes e importantes, insertas en el proceso de reforma del Estado.
A las ya conocidas: dictaminar, representar al Estado en juicio, instruir investigaciones administrativas en el ámbito de su competencia, dirigir técnicamente al Cuerpo de Abogados ha asumidoa sumado las de auditar y monitorear la litigiosidad estatal, capacitar a los integrantes del Cuerpo, controlar órganos y, más recientemente, la de representación judicial en el interior de la República, incorporada por la ley 28.862 (B.O. 23/03/98). Estas nuevas funciones definen un cambio en el perfil institucional de la Procuración del Tesoro de la Nación, y las ha asumido incorporando modernas tecnologías de información, comunicación y decisión.
El tema central de esta exposición se centrará entonces sobre la forma en que se empleó la tecnología para el ejercicio de las funciones de Control de la Litigiosidad del Estado.
2.2 Competencia.
La competencia de la Procuración del Tesoro de la Nación para ejercer las funciones de control, registro y auditoría de juicios en los que es parte el Estado nacional y sus entes, se encuentra establecida por la Ley Nº 12.954, de creación del Cuerpo de Abogados del Estado y su Decreto reglamentario Nº34.952/47; la Ley Nº 23.982, de Consolidación de Pasivos Públicos y su Decreto reglamentario Nº2.140/91 (artículo 31 inciso a); la Ley Nº24.667 y el Decreto Nº1.240/96 que aprueba la estructura del Organismo.
2. Objeto.
Esta función tiene por objeto controlar, registrar, evaluar, auditar y monitonear la gestión judicial que llevan adelante los servicios jurídicos permanentes que integran el Cuerpo de Abogados del Estado y ejercitar las acciones de control, información y corrección de los desvíos del sistema de representación jurídica estatal.
3. El colapso de la gestión judicial del Estado.
El origen de esta función se retrotrae a los graves acontecimientos ocurridos en la gestión judicial del Estado Nacional que hicieron eclosión hacia fines de 1990. Se trató de un proceso de crisis al que se llegó por diferentes causas : el deterioro de la economía, la institucionalización de mecanismos indexatorios, la desmesurada litigiosidad emergente de la asunción de actividades no esenciales por parte el Estado, la atenuación de los efectos del principio de no ejecutoriedad de las sentencias contra el Estado, deficiencias de la organización estructural de la defensa en juicio y el deterioro producido en los cuadros de profesionales, entre otras.
Somos conscientes que la Nación Argentina admitió, más allá de todo eufemismo, su estado de cesación de pagos (confr. ley 23.982) y, con ello, la situación de colapso en que se encontraba su economía y la gravedad e incidencia que, en el proceso económico, tenían los pasivos judiciales. (Confr. en igual sentido "El Estado en Cesación de Pago" Alejandro Borda y Guillermo Julio Borda - Abeledo Perrot - 1991).
4.- Crisis en la información :
Por cierto, en el manejo de la economía del Estado a fines de los años ochenta se advertía que, por una parte, se desconocía la cantidad y calidad de la deuda interna, especialmente del pasivo judicial concreto o eventual; y, por otra, existían trabadas medidas cautelares sobre los activos financieros del Estado que imposibilitaban la adopción de políticas para priorizar la cancelación de aquella deuda.-
5. Medidas de control que no prosperaron.
5.1. En este contexto fáctico, encontramos que en el año 1986 tuvo su origen la primera reacción gubernamental. Por un decreto de necesidad y urgencia, Nº2196 del 28 de noviembre, el Poder Ejecutivo dispuso la suspensión de todas las ejecuciones en materia previsional, hasta el 31 de diciembre de 1988.-
Antes del cumplimiento de ese plazo y al advertir que la crítica situación excedía el marco de lo previsional, el Poder Ejecutivo Nacional promovió en el Congreso el dictado de una ley que dispusiera la suspensión de la ejecución de todas las sentencias contra el Estado, el establecimiento de una forma de pago para su cumplimiento y la creación de un registro de juicios. La iniciativa no pudo concretarse.-
5.2. Ante la persistencia de la situación, el Poder Ejecutivo Nacional dictó los decretos 679 y 680, con fecha 26 de mayo de 1988.-
El primero de ellos, estuvo destinado a resolver la situación de "caja". Se intentó reglamentar la ley 3952, dictada en el año 1900, en base a la posterior doctrina de la Corte Suprema, respecto de su artículo 7º.
La Corte Suprema, a partir de diversos fallos, había establecido -como señalamos- una doctrina que permitía un proceso de ejecución atenuado, intentando así conciliar la necesidad de salvaguardar la coercibilidad del fallo judicial con los preceptos constitucionales sobre ejecución presupuestaria y arreglo de deuda interna.
La evolución de dicha doctrina judicial y la situación de crisis, llevaron al Poder Ejecutivo Nacional a plantear, casi 90 años después de su promulgación, una reglamentación de la ley 3952 que se ajustara a los criterios de la jurisprudencia de la Corte Suprema, pero que a la vez dejará a salvo el principio constitucional de la reserva parlamentaria relativa a la determinación de la cuenta de gastos y el arreglo de la deuda interna.
6. Medidas de naturaleza reglamentaria:
Esta decisión del Poder Ejecutivo fue objeto de críticas provenientes de múltiples sectores y hasta resultó observada por el Tribunal de Cuentas de la Nación -Observación Legal Nro. 43/88-. El Poder Ejecutivo no insistió en su ejecución.-
En idéntica fecha, se dictó el decreto 680, por cuyos artículos 1º y 2º se estableció la obligación, de todos los servicios jurídicos de la Administración centralizada y descentralizada, de proporcionar al Procurador del Tesoro y al Directorio de Empresas Públicas un informe sobre todos los juicios en trámite en sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, las dificultades de la tarea y la falta de equipamiento informático impidieron la concreción de un registro de juicios.-
5.3. El cambio de autoridades producido en el mes de julio de 1989, reinstaló la idea de la necesidad de crear un registro de juicios del Estado que permitiera la fijación de políticas concretas en la materia.-
Una de las primeras medidas del Procurador del Tesoro, designado por el nuevo gobierno, fue remitir una instrucción a los titulares de los Servicios Jurídicos de la Administración centralizada y descentralizada, solicitando el listado de los juicios en trámite, con indicación de montos y resultado probable.
Tampoco este proyecto pudo cristalizarse.
Mediante los informes parciales recibidos, si bien se logró tener una idea aproximada de la cantidad de juicios existentes -por progresión-, no permitían aventurar siquiera una aproximación a los montos en juego. El proceso inflacionario conspiraba contra cualquier proyecto en tal sentido.-
La falta de información global acerca de la situación de litigiosidad estatal y sus resultados impedían abrir un juicio exacto sobre la afirmación, no fundada, del deficiente ejercicio de la defensa de la Nación en juicio.
6. Medidas estructurales :
La sanción de la ley 23.696 fue una prueba evidente de la imposibilidad de establecer políticas generales a partir del desconocimiento de la situación judicial existente.
Por sus artículos 50 a 53 se dispuso la suspensión, por el plazo de dos años, de la ejecución de sentencias contra el Estado Nacional, y se fijó un régimen para su cumplimiento posterior, que tuvo evidentes puntos de contacto con el previsto en el decreto 679/88.-
Sin embargo la falta de información llevó a adoptar una decisión legislativa que incorporó una serie de excepciones a la regla general que, luego se supo, constituían la materia de la mayoría de los pleitos, afectando así a su eficacia.
En esa coyuntura la situación del erario público era gravísima, pero también lo era el descontrol del contencioso-judicial del Estado, que facilitaba y ocultaba cualquier acto de corrupción.-
En este marco la representación del Estado en juicio y aún el ámbito de producción de actos administrativos con consecuencias dañosas para el erario público en la etapa judicial de impugnación, dependía de la honestidad de los Abogados del Estado y de los funcionarios públicos, sin que pudiera predicarse a su respecto situación de control alguna que despejara los peligros de conductas reprobables: No existía - como luego ocurrió- una respuesta sistémica eficaz que atendiera este tipo de riesgos.
La eclosión de la crisis se produjo en el año 1990. Durante su transcurso, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil advirtió acerca de la existencia de graves irregularidades en la tramitación de juicios de daños y perjuicios contra la empresa Ferrocarriles Argentinos, dando intervención a la Justicia en lo Criminal y Correccional Federal. A partir de allí, se sucedieron diversas medidas conducentes para resolver el problema .
7. Antecedente inmediato de un nuevo sistema de control:
Así las cosas, con fecha 21 de noviembre de 1990, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 2435, al que ya se ha hecho referencia, creando en el ámbito de la Presidencia de la Nación una Comisión integrada por representantes de su Secretaría Legal y Técnica, de la Sindicatura General de Empresas Públicas, de la entonces Subsecretaría de Justicia y de la Procuración del Tesoro de la Nación, para que en un plazo de treinta días procedieran a proyectar:
-Un sistema de auditoría de las transacciones llevadas a cabo por los organismos y entes mencionados en el artículo 1º de la ley 23.696, como asimismo de la actuación de sus representantes en los juicios en que hubiera resultado vencido el Estado Nacional (art. 1º, inc a).
-Un procedimiento rápido y eficaz de toma de decisiones para la adopción de las medidas que correspondiera iniciar en cada caso, como consecuencia de los resultados que arrojaran las auditorías.-
Las derivaciones de los hechos detectados en diversas causas judiciales contra la empresa Ferrocarriles Argentinos fueron adquiriendo singular gravedad.-
Por otra parte, la realidad mostró que la suspensión de los procedimientos de ejecución de sentencia, dispuesta por la ley 23.696, resultaba ineficaz para permitir la regularización de la situación del erario público, ya que las excepciones contenidas en su artículo 54 implicaban a la mayor parte del pasivo judicial inmediato.
Ante la magnitud del problema se sucedieron una serie de decretos de necesidad y urgencia (Nº34, 53 y 383/91) que dispusieron la paralización de los juicios contra el Estado.
Se señala comúnmente, respecto de estos decretos, que instrumentaron exclusivamente la necesidad de paralizar el cobro de los créditos judiciales contra el Estado Nacional.-
A la luz de la evolución que venimos comentando, no puede dudarse que tal propósito fue uno de los pilares de las disposiciones comentadas. Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el otro objetivo -es decir, el establecimiento de un sistema que permitiera el relevamiento y auditoría de los juicios en trámite- reconocía una importancia también esencial.-
La mejor prueba de esta última afirmación está dada por las sucesivas disposiciones posteriores, vinculadas con la formación del registro de juicios del Estado y el sistema de auditoría asignados a la Procuración del Tesoro de la Nación.
8. El establecimiento de un nuevo sistema de control.
La magnitud de la tarea, que excedía el marco operativo de una comisión creada en el seno de la Presidencia de la Nación, llevó al dictado del Decreto 34/91. Este acto puso de relieve que se había comprobado la existencia de numerosos juicios y reclamos administrativos contra el Estado Nacional; que constantemente se trababan medidas cautelares que afectaban fondos y disponibilidades del sector público comprometiendo la prestación de servicios y compromisos ineludibles como el pago de salarios; y que se había constatado la existencia de procesos y reclamos presuntamente dolosos que habían obligado al Poder Ejecutivo a dictar el Decreto 2435/90 para efectuar una auditoría de tales reclamos tendiente a determinar un adecuado esclarecimiento de la licitud de algunos de esos reclamos y acciones contra el Estado Nacional.
Más tarde, con la sanción del Decreto 53/91 se avanzó en base a los presupuestos mencionados. Allí se estableció la necesidad de "reparar los efectos del eventual fraude contra el Estado Nacional" implementando para ello la realización de auditorías permanentes en los juicios de relevante significación económica y auditorías periódicas en los juicios que no reunían tales características. Asimismo, se dispuso poner en marcha un sistema de información y seguimiento que reflejara la cantidad, el monto, el resultado probable y las características de tales juicios.
De esta forma y en virtud de que el alto grado de litigiosidad obedecía en gran parte a la existencia de irregularidades y anormalidades, cuando no a concretos actos de fraude, se asignó a la Procuración del Tesoro de la Nación la función de control de la litigiosidad. Poco después ello condujo a la creación de una Dirección de Auditoría y Registro de los Juicios contra el Estado Nacional.
El Decreto 1570/91 dispuso que la Dirección de Auditoría debía "asistir al Procurador del Tesoro de la Nación en la realización de la auditoría de los juicios en los que intervengan la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales nacionales, Fuerzas Armadas y de Seguridad". Para ello estableció que dicha Dirección debía mantener un registro actualizado de pleitos, desarrollar una metodología adecuada para llevar a cabo la auditoría de los juicios, realizar auditorías permanentes en las causas de relevante significación económica y auditorías periódicas sobre muestras de juicios que no revistieran tal importancia, y elaborar los respectivos informes sobre cada una de las causas auditadas".
De tal manera se pusieron en marcha los mecanismos administrativos tendientes a introducir nuevas formas y procedimientos de control de la litigiosidad.
10. El marco jurídico de la litigiosidad del Estado.
Las medidas legislativas adoptadas mediante el artículo 50 de la ley 23.696, por la que se dispuso la suspensión de la ejecución de sentencias y laudos arbitrales, dejando algunos casos fuera de aquella mediante las excepciones del art. 54, resultaron insuficientes, dado que por conducto de las excepciones ya mencionadas continuaban sin solución de continuidad las ejecuciones y la aplicación de medidas cautelares perturbando gravemente la actividad de la Administración.
Pero a medida que se fueron identificando las causas que impedían controlar esta variable de la deuda interna, fueron sancionadas distintas normas jurídicas que permitieron, por un parte, detener la actualización sistemática de deudas (ley 23.928), consolidar los pasivos judiciales (ley 23.982), desindexar liquidaciones notoriamente injustas o desproporcionadas (ley 24.283), y por otro determinar -de conformidad con los preceptos constitucionales- los procedimientos para la cancelación de deudas emergentes de pronunciamientos judiciales no alcanzadas por la ley 23.982 (Ley 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1996/97/98/99).
En otras palabras este conjunto normativo estuvo dirigido a modificar problemas estructurales, a atenuar los efectos de los pasivos judiciales, a consolidar y establecer una forma de pago de los mismos atendiendo al interés general, a morigerar las actualizaciones de deudas dinerarias en aquellos casos en que los procesos hiperinflacionarios habían tornado excesivamente onerosas las obligaciones del Estado, y a restablecer las facultades del Congreso respecto de la atención de la deuda pública.
9. Importancia Económica de los Procesos Judiciales :
Los cuadros siguientes ponen de relieve la magnitud e importancia de la litigiosidad del Estado nacional y sus entes, y explican, por si mismos, la relevancia de este componente de la deuda interna argentina.
III. LA INNOVACIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL S NUEVAS FORMAS DE CONTROL DE LA LITIGIOSIDAD
1. Revisión de los procedimientos de control de la litigiosidad.
La necesidad de encarar una profunda revisión de los métodos de control en la gestión judicial del Estado requirieron el desarrollo de nuevas actividades dirigidas a :
* Diseñar, desarrollar y poner en marcha un sistema de información orientado al seguimiento de la gestión judicial y al registro de los juicios de la Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada, y entidades autárquicas.
* Ejercer un control permanente sobre las causas calificadas como de relevante significación económica .
* Realizar auditorías integrales en los servicios jurídicos permanentes que funcionen en los Organismos o entes bajo su jurisdicción (art. 31 Dto. 2140/91 - 10/10/91), para operar sobre las correcciones que requiriera el sistema.
* Implementar una nueva metodología de auditoría jurídica para el análisis de grandes carteras judiciales.
Se aprecian, de tal manera, tres campos bien definidos en las nuevas formas de control, dirigidos: a las causas judiciales, el funcionamiento sistémico de los servicios jurídicos permanentes que integran el Cuerpo de Abogados del Estado y el suministro de información administrativa para la toma de decisiones.
2. Definición del contenido de las actividades de control de la litigiosidad del Estado..
La estrategia definida destinada a producir información para la toma de decisiones, ejercer el adecuado control de las causas judiciales y actuar sobre el sistema en el que se sostenía la representación judicial del Estado, requirió del empleo de la tecnología y así se recurrió:
* A desarrollar herramientas tecnológicas que permitieran producir información y ejercer una adecuada actividad de control.
* Al diseño de estrategias y procedimientos para detectar las fallas de la gestión y proponer en tiempo las correcciones,
* A mejorar la gestión judicial de las causas en las que es parte el Estado Nacional mediante sistemas de información adecuados.
* A fortalecer la capacidad de respuesta oportuna de los servicios jurídicos permanentes de los distintos organismos,
* A definir procedimientos para evaluar las causas recurrentes de litigiosidad en las que es parte el Estado Nacional, estableciendo las medidas alternativas posibles para operar sobre ellas e informar a los niveles de decisión.
3. El sistema de control:
El sistema de control de la litigiosidad abarca distintas actividades cuya gestión operativa se encuentra a cargo de la Dirección Nacional de Auditoría. Las actividades de ésta sintetizan en el cuadro siguiente:
CUADRO DE LA DIRECCIÓN DE AUDITORIA
4. La auditoría operativa
4.1. Control sobre los Juicios de Relevante Significación Económica e Institucional
Los juicios de Relevante Significación Económica e Institucional (R.S.E.) están sujetos a control permanente, hasta su total conclusión (art. 34º, inc. a) Decreto 2140/91).
Esta calificación se aplicó a los juicios que por su importancia institucional o por tener un monto superior a $.1.000.000 requieren una dedicación especial.
Estos juicios alcanzan un número de 707 y concentran el 70% de los montos reclamados al Estado. El 30% de las sumas demandadas se reparten entre los restantes juicios. Ello lleva a concluir que existe un alto nivel de concentración de grandes montos en un número no significativo de juicios.
Tal realidad permite que la actividad de auditoría se pueda realizar físicamente sobre los expedientes judiciales. En cada caso se emite un dictamen exhaustivo que examina la gestión judicial de ese juicio, la causa del proceso y se actualiza su estado y su evolución periódicamente.
Este control actúa "a posteriori" y eventualmente, de advertirse alguna situación irregular se informa al servicio jurídico actuante .En los casos en que la irregularidad detectada reviste gravedad también se informa al órgano superior del Ministerio o repartición.
4.2.Auditorías integrales
Este tipo de control se ejercita sobre el sistema de funcionamiento del servicio jurídico, sus interrelaciones y se examina su grado de eficacia.
Las conclusiones a las que se arriba son seguidas de recomendaciones destinadas a mejorar o rectificar aspectos del funcionamiento. Se opera sobre el sistema de representación judicial.
El informe que se produce en cada caso contiene la descripción del método, objetivo y finalidad de la auditoría, un análisis general sobre las cuestiones relevantes y la organización del servicio jurídico auditado. Se examina la gestión y eficacia del servicio jurídico permanente, y se concluye con las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
4.3. Auditorías de grandes carteras litigiosas.
El Estado Nacional y alguno de sus entes, tienen la particularidad de poseer en cartera volúmenes significativos de juicios. Ello ocurre, entre otros entes, con la Administración Pública Centralizada, la Dirección General Impositiva, el Banco de la Nación Argentina y la Administración de la Seguridad Social, cuyo control requiere la aplicación de otros métodos de trabajo y la aplicación de innovaciones tecnológicas.
El método seguido agrupa los juicios por clases, por tipo y por jurisdicción; luego define una muestra aleatoria de los juicios radicados en los juzgados donde se obtienen los datos y se adoptan procedimientos que permitan sostener la representatividad y consistencia de la muestra.
Paralelamente se diseña un formulario de captura de datos para la toma de la muestra y se escogen variables relevantes, objetivas, fuertes y representativas de hechos verificables empíricamente y cuantificables. Los datos se obtienen del análisis físico de los expedientes radicados en los juzgados seleccionados.
La nota metodológica de este tipo de auditorías, indica que no es estadística. No intenta hacer referencia ni extrapolación matemáticas de los datos. Pretende, sí, encontrar indicadores confiables sobre la gestión de cartera litigiosa auditada.
Bajo estas condiciones de representatividad y consistencia las conclusiones extraídas de la muestra puede considerarse predicables a todo el universo de juicios en cuestión.
Se examinan los datos totales de la cartera litigiosa y luego se realiza su análisis. Igual procedimiento se efectúa respecto de los datos de la muestra. Se cruzan las variables "fuertes" y se obtiene una visión desagregada de toda la estructura de la gestión judicial. Esto permite extraer conclusiones acerca de la cartera litigiosa y de la eficacia del servicio jurídico permanente. Se obtiene, así, un cuadro completo del funcionamiento de la gestión, de la organización, del soporte administrativo y del control. El resultado obtenido de la cartera exhibe una especie de "tomografía computada." de la gestión del servicio jurídico permanente, permitiendo evaluar sus fortalezas y debilidades, para finalmente aconsejar medidas rectificatorias desde una perspectiva sistémica.
Esta metodología de abordaje del problemas de evaluación de grandes carteras litigiosas que se aplica en la Administración Pública Nacional, carece de antecedentes conocidos y constituye una innovación que ha solo ha sido posible por el empleo de tecnología informática a la actividad jurídica.
4.4. Investigaciones especiales.
En casos de cierta gravedad y como una variante de este control, se efectúan investigaciones especiales, distintas a las de un sumario administrativo, y cuyo objeto busca detectar situaciones irregulares en circunstancias de hecho que exceden el marco de una auditoría, en cualquiera de sus subclases.
V. Registro y control
1.Registro de Juicios del Estado.
Una de las primeras medidas adoptadas con el advenimiento del nuevo sistema de control se vinculó con la creación del Registro de Juicios del Estado.
La estrategia, desde un principio, estuvo dirigida a desarrollar un sistema de información dinámico que tuviera como actores a la Procuración del Tesoro y a los servicios jurídicos permanentes del Cuerpo de Abogados del Estado.
Así se planeó un sistema que se sustentaba en la tecnología informática, único modo de administrar y procesar grandes volúmenes de información referidos a los juicios.
El sistema de información desarrollado por la Procuración del Tesoro de la Nación se concibió como un motor de transformación en la estructura del Cuerpo de Abogados del Estado.
Fue pensado para que, a través del procesamiento de las actividades de gestión judicial, pudiera contener toda la información necesaria para los distintos niveles de la organización y que, además, suministrara los archivos y registros necesarios para generar nueva información.
Fue diseñado como un sistema único de funciones múltiples y concebido como un medio que sirviera de apoyo a la gestión judicial de los abogados, que permitiera la administración de las carteras judiciales a cargo de los distintos servicios jurídicos, que tuviera la aptitud de servir como una herramienta de gerenciamiento y control para los directores de los servicios jurídicos permanentes y, finalmente, que se constituyera en la fuente de la base de datos de la Dirección del Cuerpo de Abogados del Estado para el registro, control, evaluación y monitoreo electrónico de todos los juicios que componen la litigiosidad estatal.
Actualmente cada servicio jurídico permanente tiene instalado el sistema y periódicamente ( una vez por mes) actualiza su información y la remite a la Dirección Nacional de Auditoría. Allí se realiza el análisis de consistencia, se la evalúa y se la incorpora al registro de juicios.
Su cometido es proporcionar información sobre la cuantía, estado y situación de los juicios del Estado, ya sea que este actúe como actor o demandado y a partir de la información producida, aconsejar las decisiones macro vinculadas con la litigiosidad Estatal.
Como puede apreciarse, se trata de un sistema de información que opera sobre la realidad y permite tomar decisiones.
Generalmente las situaciones que se presentan, en relación a la gestión judicial, tienen una cierta regularidad, razón por la cual los procesos de decisión se pueden definir claramente. Esto ha permitido identificar con precisión la información necesaria de apoyo para la toma de decisiones. El sistema ha sido diseñado para producir información con contenidos especificados con anterioridad y para cada momento en que se requiera la información.
Al ser posible la identificación de los requerimientos de información, el sistema referido sobre la gestión judicial, luego de un análisis de la situación y ante hechos que frecuentemente vuelven a presentarse, provee la producción de informes o reportes, con forma y contenido prestablecido y en los cuales se van incorporando la actualización de los datos aparecidos desde la última vez que brindó información.
Se trata de decisiones con alta estructuración y por ello se las ha denominado decisiones programadas. La alta estructuración de éstas radica en que se conocen con antelación los factores a ser tomados en cuenta en la información a producir, como así también cuáles son las variables más significativas sobre el resultado de aquellas. La alta estructuración que presenta el sistema no implica que sólo se utilice información de los procesamientos de las transacciones provenientes de los servicios jurídicos, sino que en el desarrollo del proceso de decisión se emplea otra información.
De allí, que se previera que los sistemas debían responder a las necesidades de información y, a la vez, permitir la obtención de cuadros de situación para la toma de decisiones globales en un cuadro sumamente complejo, determinado por la incidencia de varios factores concurrentes en el campo de la litigiosidad estatal: organización judicial, grado de litigiosidad, capacidad de respuesta y trascendencia económica de esos procesos sobre la comunidad.
En este orden de ideas, las funciones que debía proveer el sistema debían contribuir a cumplir los objetivos de la organización administrativa en la forma más eficaz posible.
A poco que se ahonde, puede advertirse que se ha producido un cambio cualitativo en la visión tradicional de la defensa del Estado en los procesos judiciales. Esa función de defensa hoy no solo recae sobre los profesionales que tienen la responsabilidad de la gestión sino que existe, además, una actividad permanente que vigila y monitorea las causas de los litigios y, en los casos que corresponde, permite generar las acciones necesarias actuando sobre aquéllas.
Todo ello ha sido factible, sin duda, por el aporte de la tecnología que ha permitido el procesamiento de grandes volúmenes de información mediante herramientas con las que se obtuvieron resultados impensados hasta hace pocos años atrás.
2. Alerta temprana.
El aporte de la tecnología tamnbién puso a disposición mecanismos de alerta temprana para detectar un aumento desmesurado de la litigiosidad y, a partir de la información obtenida, movilizar al Cuerpo de Abogados en los casos de acciones judiciales de gran magnitud, que pudieran de alguna manera afectar las capacidades de la defensa judicial del Estado.-
Como se aprecia, en el ejercicio de la función de control de litigiosidad numerosos fueron los aportes concretos al proceso de transformación que se está operando en el Cuerpo de Abogados del Estado.
Es un dato de la realidad que el logro más importante de este control de la litigiosidad, ha sido promover una modificación sustancial de la visión, la que –como se ha visto- hoy ya la gestión no queda circunscripta a la gestión de un abogado ni a la de un servicio jurídico permanente. En otras palabras, existen procedimientos que permiten actuar sobre las disfunciones del sistema.
3. Causas de la litigiosidad
Como consecuencia de la grave crisis que ya ha sido explicada, entre las distintas acciones se priorizó el estudio de las causas en virtud de las cuales el Estado Nacional era llevado a juicio.
Hasta esa época no existía ningún organismo que se ocupara de investigar las causas de los litigios. Así se apreciaba la existencia de innumerables procesos judiciales con idéntica causa generadora.
Mediante las acciones y el aporte tecnológico referido precedentemente, la Procuración del Tesoro inició el monitoreo de las causas de los litigios y, en los casos en que se detecta una recurrencia anormal, se estudia la misma proporcionando la información y el encuadre de la situación jurídica a la autoridad administrativa competente, aconsejando las acciones correctivas para operar sobre las causas que provocan esos pleitos.
VI. RESULTADOS ALCANZADOS
La actividad desplegada permitió alcanzar, interesantes resultados :
1.- Se implantó un sistema de información para la toma de decisiones en materia de litigiosidad estatal.
2.- Se homogeneizaron los sistemas de información y registro en todos los servicios jurídicos permanentes.
3.- Se efectuaron experiencias concretas de aplicación del método científico a la actividad jurídica, desarrollando novísimas metodologías de trabajo que permitieron el desarrollo de técnicas de auditoría de grandes carteras litigiosas.
4.- Se incorporó un control permanente de auditoría sobre los juicios que involucran al Estado.
5.- Se organizaron los flujos de comunicación con los Servicios Jurídicos Permanentes para obtener la información de los nuevos juicios y registrar los mismos.
6.- Se instrumentaron mecanismos que posibilitaron detectar los litigantes habituales que promovieron juicios contra el Estado Nacional.
7.- Se sistematizó la explotación de información y procesamiento de datos a fin de permitir el efectivo control permanente de la litigiosidad generada por la actividad del Estado.
8.- Se establecieron mecanismos que permitieron monitorear las causas recurrentes de la litigiosidad contra el Estado y sus entes y reparticiones, y en los casos que lo justificaron se propusieron cursos de acción rectificatorios de situaciones disvaliosas.
Desde el punto de vista teórico, la cuestión podía abordarse desde distintos ángulos y desde cada uno de ellos iniciarse un prolongado y profundo análisis. Así, el estudio de los antecedentes administrativos de cada juicio, la incidencia de los criterios sustentados por las sucesivas autoridades políticas para la resolución de los conflictos en sede administrativa, la capacitación de los recursos humanos de los servicios jurídicos permanentes, los sistemas de actuación y control de los profesionales en juicio, la calidad final de la labor jurídica de dicho servicio, su infraestructura administrativa e informática, etc. hubieran podido ser materia de fecundas investigaciones. Pero, repetimos, la crisis advertida obligó a centrar los esfuerzos en la forma relatada, ya que el objetivo era controlar y dominar el caótico universo de causas judiciales que comprometían y comprometen al erario público.
En fin, la tecnología permitió desarrollar nuevas técnicas y posibilitó el control efectivo de la litigiosidad del Estado
