LA LEY DE EMERGENCIA ECONOMICO-FINANCIERA. 

       María Rodríguez Greno

I. EL ESTADO DE EMERGENCIA

La Ley 25.344 declaró nuevamente la emergencia económico-financiera del Estado Nacional, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del sector público nacional definido en el artículo 8 de la Ley 24.156, esto es Administración central y descentralizada, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de decisiones societarias..

No nos es ajeno que la invocación del instituto de la emergencia económica en nuestra legislación se ha hecho cada vez más frecuente, y la restricción de los derechos que emergen de dicha situación , se ha tornado más amplia en cada oportunidad.  Esta situación ha sido llamada “estado de sitio económico”[1] porque al igual que el estado de sitio político, se restringen fuertemente los derechos de los particulares con fundamento en razones de emergencia, en este caso de índole económico-financiera.

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sido, en general,  tolerante con las restricciones en materia económica que han impuesto las distintas normas de emergencia a través del tiempo, en el entendido que en el sistema constitucional argentino no hay derechos absolutos.  Por ello, ante la urgencia en atender los problemas que se presentan en momentos de perturbación social y económica, se ha reconocido la facultad del Estado para ejercer su poder en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad [2]

El Alto Tribunal ha sostenido que “el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar la gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto”.[3]

Sólo situaciones de emergencia que representen un grave peligro para el país, justifican la aplicación de remedios extraordinarios que signifiquen la restricción de los derechos de los administrados, remedios éstos que no sólo deben guardan proporcionalidad con el fin perseguido, sino que deben constituir, razonablemente, medios idóneos para evitar profundizar tal emergencia.  De este modo las disposiciones contenidas en las normas de emergencia deben perseguir mitigar los efectos de la misma a través de disposiciones que guarden relación con la causa de ese estado.

En ese sentido,  en el marco precedentemente enunciado corresponde indagar si los remedios extraordinarios impuestos por la norma bajo estudio se justifican debidamente en los acontecimientos que dieron origen a dicha emergencia. 

En ese orden, conforme surge de la exposición de motivos con la que el Poder Ejecutivo elevó la Ley 25.344 al Congreso de la Nación, la emergencia en cuestión se originó en el elevado déficit fiscal.

Ahora bien, la norma analizada ha trascendido los límites de lo estrictamente económico financiero, y una prueba de ello es el Capítulo IV “De los juicios contra el Estado”, y en especial las modificaciones introducidas a las normas que regulan el Reclamo Administrativo Previo (Arts. 31, 32 y 33 de la Ley 19.549), toda vez que se ha normado respecto de cuestiones que no se vinculan con las razones que se invocan como causales de la emergencia. 

A ello cabe agregar que la Ley bajo comentario hace gala de una desafortunada técnica legislativa, ya que en una ley de emergencia, que por definición sólo puede imponer restricciones excepcionales transitorias, se modifica definitivamente el  Reclamo Administrativo Previo, haciendo retroceder a este instituto procesal en su evolución tanto en el aspecto legislativo como jurisprudencia.

Abonando lo dicho, y en lo concerniente específicamente al Capítulo IV “De los juicios contra el Estado Nacional”, el que analizaremos en el presente trabajo, cabe agregar que tampoco parece conveniente incluir en un mismo capítulo por una parte normas referidas a la suspensión de los juicios contra el Estado Nacional y por la otra la modificación de los artículos 30, 31 y 32 de la Ley de Procedimientos Administrativos

II. LOS JUICIOS CONTRA EL ESTADO NACIONAL

II.1. El artículo 6 de la Ley 25.344[4] suspende los juicios deducidos contra organismos de la administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales y todo otro ente en que el Estado nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la conformación de las decisiones societarias.

En los juicios referidos “se suspenderán los plazos procesales hasta que el tribunal de oficio o la parte actora o su letrado comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación su existencia, carátula, número de expediente, radicación, organismo interviniente, estado procesal y monto pretendido o a determinar.  La Procuración del Tesoro tendrá un plazo de veinte (20) días a partir de la notificación para tomar la intervención que ella considere pertinente, vencido el cual se reanudarán los términos procesales.  En materia previsional, de amparo y procesos sumarísimos el plazo será de cinco (5) días”

No podemos afirmar que la norma bajo comentario haya innovado al instituir las comentadas suspensiones, toda vez que se trata de un remedio implementado anteriormente por el Decretos 34/91 y sus modificatorios y complementarios Decretos Nros. 53/91 y 383/91, los que se suspendieron todos los procesos judiciales contra el Estado Nacional por el término de 120 días hábiles.

En esta reedición, la Corte Suprema de Justicia dispuso, a través de la Acordada N° 34/2000 que las disposiciones del Capítulo IV, y consecuentemente la suspensión de los juicios en cuestión, opera desde el 30/11/2000.  A partir de esa fecha los juicios quedarán suspendidos hasta que transcurran 20 días desde que la Procuración del Tesoro recepcione la comunicación que denuncie la existencia del juicio, cursada por el actor o el Tribunal,

De este modo, si bien el comienzo del plazo de suspensión es cierto y determinado, no lo es su finalización, toda vez que dependerá de la diligencia con que el actor o el Tribunal efectúe la comunicación.  En ese orden, a nuestro entender, hubiera resultado más conveniente disponer una suspensión por un plazo predeterminado, de modo que todos los procesos judiciales contra el Estado Nacional estéen afectados durante la misma época y por igual lapso de tiempo, y no supeditar la reanudación de los plazos procesales a la acción del juzgador o de una de las partes.

Ello es así, ya que una interpretación literal del transcripto artículo 6 permite concluir que los plazos procesales están suspendidos desde el 30/11/2000, y su reanudación estará supeditada a que el responsable de la comunicación efectúe la misma, pues es sólo a partir de ese momento que transcurren los veinte días para que la Procuración del Tesoro tome la intervención que dispone la normativa en estudio.

En ese contexto,  la Corte Suprema de Justicia en la citada Acordada a fin de “...evitar que la suspensión de plazos procesales que dispone el nuevo texto normativo afecte la adecuada administración de justicia y, con ello, los derechos y garantías de los justiciables.”, dispuso no dejar el trámite de éstos  juicios supeditados a la diligencia del actor, sino que “..en todas las causas alcanzadas por la suspensión de plazos, la comunicación que contempla el artículo 6 de la ley sea llevada a cabo por el tribunal ante el cual se encuentra en trámite”.

Esta solución también resulta conveniente a los intereses del Estado, ya que las suspensiones indefinidas también pueden redundar en su contra, toda vez que impide el transcurso de los plazos de caducidad de instancia que pueda interponer el Estado demandado.

Una de las notas curiosas de la norma es la finalidad de la suspensión dispuesta, la que se trasluce en la reglamentación del capítulo bajo análisis, aprobada por el Decreto N° 1116/2000[5].  De su lectura se infiere que la misma pretende poner en conocimiento de la Procuración del Tesoro de la Nación de la totalidad de los juicios en los que el Estado es demandado, e implementar en ese ámbito un “Registro Unico de Juicios del Estado Nacional”.  De este modo dicho registro, que persigue un buen orden administrativo dentro del Estado, se alimentará de datos que obligatoriamente debe proporcionar el Tribunal o el actor, poniendo en cabeza de los mismos la carga de la referida comunicación.  Al respecto, sorprende que, habiéndose asignado a la Procuración del Tesoro la responsabilidad del mentado Registro, y siendo el Procurador el titular del Cuerpo de Abogados del Estado, no haya mecanismos que establezcan que los propios abogados del Estado remitan la información que en este caso se le requiere al Juzgador o a las partes.

El segundo y tercer párrafo del citado artículo 6 de la Ley 25.344 establece que “La comunicación indicada en el párrafo primero de este artículo podrá ser efectivizada por medio de oficio o a través del formulario que apruebe la reglamentación o por carta documento u otro medio fehaciente.  En todos los casos el instrumento deberá ser conformado por el tribunal interviniente mediante la imposición del sello respectivo”.

Al respecto, cuadra señalar que para efectuar las comunicaciones aludidas la normativa sub examine proporciona una variedad de opciones, tales como oficio judicial, formulario aprobado mediante el Anexo I del Decreto 1116/2000, carta documento u otro medio fehaciente, comunicaciones que en todos los casos deben estar conformadas por el tribunal[6].  Respecto a esto último se ha entendido que como la ley no ha expresado si la intervención del Juzgado es anterior o posterior a la comunicación, la misma puede producirse en cualquier momento  Discrepamos con este criterio, toda vez que la intervención del Tribunal es la que le dará a la Procuración del Tesoro de la Nación la certeza de que los datos proporcionados son correctos. No obstante lo expuesto, esta cuestión se encuentra zanjada en la comentada Acordada N° 34/2000, toda vez que es el Juzgado interviniente quién va a efectuar la aludida comunicación, validando con ello la información proporcionada.

No obstante lo dispuesto por la Corte en cuanto a la obligación de los tribunales inferiores de efectuar las comunicaciones en cuestión, se entiende que subsiste la facultad del actor de efectuarla a su cargo.  Para ello, se estableció que tanto los oficios como los formularios deben ser presentados ante las agencias de la Administración Federal de Ingresos Públicos o en las sucursales del Banco de la Nación Argentina, excepto las notificaciones referidas a juicios superiores a $ 1.000.000, las que necesariamente se deben presentar, con copia, en la Mesa de Entradas de la Procuración del Tesoro de la Nación, en días hábiles administrativos, de 9:00 a 17:00 hs[7].   De este modo, si bien respecto de la generalidad de los juicios se ha procurado implementar un sistema que agilice y facilite al actor la notificación impuesta, por el otro el temperamento adoptado con los juicios de relevante significación económica puede, en el supuesto de las causas radicadas en el interior, obstaculizar el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva. 

Párrafo aparte merece el comentario respecto de la facultad otorgada por el artículo 10 del Decreto 1116/200, que establece que “El Procurador del Tesoro de la Nación, mediante decisión fundada, podrá establecer un régimen escalonado de recepción de oficios y formularios”.  Esta disposición a nuestro entender excede el marco impuesto por la Ley.  Al respecto, no es posible soslayar que estamos frente a una norma de emergencia, que, por definición, importa una restricción a los derechos de los particulares, razón por la cual no es posible admitir que la reglamentación faculte para la recepción de las comunicaciones en forma escalonada, porque de ello se derivaría que la reanudación de los plazos no sólo dependerá de la celeridad con la que el actor la impulse, o el Juzgado la efectúe, sino también del orden de prioridades que la Procuración establezca.  Esto redundaría en que, más allá de las normas de la propia Ley,  un órgano administrativo podría establecer en qué momento los litigantes contra el Estado podrán reanudar sus juicios, situación que vulnera el derecho efectivo a la justicia. 

A ello cabe agregar que el sexto párrafo del artículo 6 de la Ley bajo comentario,  expresa que “será nula de nulidad absoluta e insanable cualquier comunicación que carezca de los requisitos anteriormente establecidos o contenga información incorrecta o falsa”.

Dicha norma ha sido reglamentada por el artículo 11 del Decreto 1116/2000, que establece que la Procuración del Tesoro de la Nación podrá rechazar las comunicaciones cuando le faltaren o fueran incorrectos los datos indicados precedentemente (carátula, número de expediente, radicación, organismo interviniente, estado procesal y monto pretendido, determinado o a determinar).  Ahora bien, el citado artículo continúa señalando que “si, aún con alguna de las falencias enumeradas, se recibiera el oficio, formulario, carta documento o cualquier otro medio fehaciente, la comunicación carecerá de todo efecto, debiendo notificarse tal circunstancia en el expediente, a través de la Procuración del Tesoro de la Nación o del servicio jurídico a cuyo cargo se encontrare la gestión judicial de la causa, a fin que se mantenga la suspensión del trámite hasta tanto se realice una nueva comunicación en legal forma”.

El comentado artículo nos lleva a cuestionarnos qué sucedería si dicha comunicación se efectúa en el expediente luego de transcurridos los 20 días de la comunicación defectuosa, con los actos procesales cumplidos luego de la reanudación de los plazos.  El criterio lógico nos indica que dichos actos serían plenamente válidos y eficaces, no obstante lo cual dicha solución colisiona con la letra estricta de la norma comentada, toda vez que la misma expresamente señala que la comunicación defectuosa es nula de nulidad absoluta e insanable, con lo cual no puede pretenderse que la misma produzca el efecto que le ha asignado la ley, esto es el trámite inexcusable, a partir del cual transcurre el término de 20 días a cuyo fin de reanudarán los plazos procesales.  La solución a la cuestión planteada, la deberán encontrar los jueces, los que de encontrarse frente a situaciones como la descripta, buscarán armonizar los fines perseguidos por la Ley con la debida protección a los derechos y garantías de los particulares.

II.2. Ante las dificultades presentadas con la defensa en juicio del Estado Nacional en el interior del país, la ley ha previsto, en su artículo 7 que “en aquellas jurisdicciones en las que no hubiera designaciones de delegados del Cuerpo de Abogados del Estado, o en los casos que la Procuración del Tesoro de la Nación considere que la cantidad o entidad de las causas en que intervinienen delegados exceda razonables pautas para la mejor defensa judicial estatal,  la misma será ejercida por el Ministerio Público de la Defensa, por el término de 1 (un) año, prorrogable por igual período a pedido del citado órgano asesor.

La norma comentada continúa expresando que “Cuando situaciones excepcionales o casos especiales hagan necesario, a criterio de la Procuración del Tesoro de la Nación y con la conformidad del Defensor General de la Nación, la representación indicada podrá contratar un servicio de asistencia.  Para el presente ejercicio presupuestario, los gastos que origine el cumplimiento de lo aquí dispuesto serán atendidos con fondos del Tesoro Nacional......En ningún caso el defensor podrá cobrar honorarios al Estado nacional, pero le corresponde en propiedad los que le regulen en concepto de costas que sean impuestas a la parte contraria y efectivamente pagadas por éste.”. 

Estas previsiones han merecido algún comentario adverso[8], en el entendido que la misma resulta de dudosa eficacia administrativa, toda vez que entiende que será difícil la contratación de letrados apoderados y patrocinantes en causas judiciales difíciles que exigen una mayor dedicación y esfuerzo profesional en las que trabajen a exclusivo riesgo de cobrar sus honorarios en base a la regulación judicial, de modo que si el Estado es el condenado o el actor es insolvente, no podrá cobrar sus honorarios.  Al respecto, si bien dicha interpretación resulta viable a la luz de la norma transcripta, lo cierto es que también podría entenderse que el artículo comentado ha establecido específicamente la fuente de los recursos con el que se pagará el gasto que origine la contratación del servicio de asistencia letrada, de modo que los letrados percibirían honorarios periódicamente (probablemente mensuales) provenientes  del Tesoro Nacional (ejercicio Año 2000) o de las partidas presupuestarias específicas, y aquellos que resulten regulados judicialmente y que no estén a cargo del Estado Nacional.   Con esta modalidad actúan los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, quiénes por una parte tienen una remuneración mensual del Estado Nacional, y por la otra perciben los honorarios regulados judicialmente que no estén a cargo de sus representados, con la única salvedad que en muchos casos, los honorarios pagados por la parte contraria son distribuidos conforme regímenes aprobados por autoridad competente.

II.3. El artículo 8 de la Ley 25.344 establece que cuando se interpongan demandas contra los organismos de la administración pública centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales y todo otro ente en el que el Estado nacional o sus entes descentralizados posean participación total  o mayoritaria de capital o en la conformación de las decisiones societarias, “...se remitirá por oficio a la Procuración del Tesoro copia de la demanda, con toda la prueba documental acompañada y se procederá, cumplido este acto, a dar vista al fiscal para que se expida sobre la competencia del Tribunal”.

La previsión comentada, amen de introducir un nuevo trámite procesal en el procedimiento contencioso administrativo a cargo del actor, sorprende por posicionar al Estado en una situación de privilegio frente a su accionante, toda vez que no sólo toma conocimiento de la demanda antes que el juez interviniente se expida sobre la procedencia de la misma, sino que accede a la misma antes que se le de traslado de la demanda y corra el plazo legal para su contestación.   Con esta innovación el Estado es anoticiado de la demanda a través de la copia remitida a la Procuración del Tesoro, y sólo después de que el Fiscal tome intervención respecto de la procedencia de la demanda y que el juez habilite la instancia, procede el traslado formal de la misma, y con ello comienza a transcurrir el plazo de contestación. Como se podrá apreciar el plazo que transcurre entre la comunicación a la Procuración y el traslado formal de la demanda, privilegia sin justificación alguna al Estado demandado.

La comunicación comentada no sólo ha establecido un privilegio carente de toda justificación, sino que evidencia un trato inequitativo que violenta el derecho de defensa, de acceso a la justicia, y a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 16 y 18 de la Constitución Nacional y en los pactos internacionales cuya jerarquía constitucional incorporados por el artículo 75 inc. 22) de la Carta Magna.[9]

El privilegio referido en los párrafos precedentes se encuentra ratificado por las previsiones del artículo 10 de la Ley de Emergencia Económico Financiera, que establece que “En las causas que no fuera menester la habilitación de la instancia, se cursará de igual forma y manera la notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación con una anticipación no menor de treinta (30) días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente”.

II.4.  El artículo 9 de la Ley modifica el plazo para contestar demanda por parte del Estado Nacional.  El mismo dispone “Admitido el curso de acción, se correrá traslado por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda, para que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar demanda.  El traslado se efectuará por oficio dirigido al Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente....”.

Antes de la sanción de la Ley 25.344, conforme lo establecido por el artículo 338 del CPCC, tratándose de procesos ordinarios, cuando la parte demandada fuere la Nación, una provincia o una municipalidad, el plazo para comparecer y contestar demanda era de sesenta (60) días, siendo aplicable el plazo común de quince (15) días a los otros sujetos estatales distintos que el Estado Nacional  (entidades autárquicas, empresas y sociedades del Estado).

Con la sanción de la ley bajo comentario, el plazo se ha unificado en treinta (30) días, tanto para la Administración Central y descentralizada, como para empresas y sociedades.  Asimismo, al no efectuarse distingos, excepto para juicios de amparo y procesos sumarísimos[10], dicho plazo resulta aplicable a los procesos ordinarios y sumarios.

Por otra parte, si bien el plazo general ha sido establecido en treinta (30) días, el mismo puede ser ampliado en razón de la distancia, tal cual se infiere de la interpretación armónica de la expresión “...se correrá traslado por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda”[11], con el artículo 158 del CPCC.[12].

La unificación del plazo es acertada, al igual que el término del mismo, toda vez que el anterior de sesenta (60) días era excesivo comparado con el que tenían los particulares (quince días).

Otra novedad es que el traslado de la demanda ya no se efectuará por cédula de notificación, como ocurría hasta la sanción de la Ley, sino por oficio dirigido a la máxima autoridad de la jurisdicción (Ministros, Secretarios de la Presidencia, máxima autoridad del organismo descentralizado o sujeto de derecho).

III. LAS MODIFICACIONES AL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO:

Sin lugar a dudas la innovación más trascendente que ha traído el Capítulo en estudio es la modificación de los artículos 30, 31 y 32 de la Ley de Procedimientos Administrativos, mediante los cuales se regula el instituto del reclamo administrativo previo. 

En ese contexto, no podemos soslayar que nos encontramos frente a una ley de emergencia, cuyas normas, por definición, tienen carácter transitorio, no obstante lo cual si bien el estado de emergencia de la situación económico financiera del Estado Nacional tendrá un (1) año de vigencia, prorrogable por una sola vez y por igual término, se establece expresamente que las disposiciones de carácter común de la ley tienen carácter permanente y no caducarán en los plazos citados, de modo que la modificación introducida en los artículos 30, 31 y 32 de la Ley 19.549 no es transitoria.

Entrando al análisis de la cuestión, cabe recordar que la Ley de Procedimientos Administrativos dispone como requisito previo a la promoción de demandas judiciales contra el Estado Nacional, el agotamiento de la vía administrativa.  Para ello prevé la vía recursiva, para aquellos casos en los que la Administración se ha pronunciado a través de un acto administrativo (arts. 23 y 24), y la vía reclamativa, cuando se trate de impugnar hechos u omisiones, reclamando conductas positivas o negativas (arts. 30, 31 y 32).

Los artículos 30, 31 y 32, modificados por la Ley 25.344, se vinculan con la vía reclamativa, la que opera a través del reclamo administrativo previo.

El nuevo artículo 30 establece que “El Estado Nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.  El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.

En efecto, ha permanecido la obligación de interponer reclamo administrativo en forma previa a demandar al Estado, salvo cuando se trate de la impugnación de actos administrativos, en cuyo caso también debe agotarse la vía administrativa, pero en este caso a través de la interposición de los recursos correspondientes.

El comentado artículo, en su nueva versión, faculta a los Ministros, Secretarios de la Presidencia y autoridades máximas de entidades autárquicas a resolver éstos reclamos.  En su redacción anterior, era el Poder Ejecutivo quién decidía sobre los reclamos, o los funcionarios en quién éste delegase tal facultad.

Asimismo se ha eliminado, con acertado criterio, la última parte del antiguo artículo 30 que establecía que “Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas expresamente en esa vía por la última instancia, no podrán reiterarse por vía de reclamo; pero sí podrán reiterarse las no planteadas y resueltas y planteadas y no resueltas.”  El supuesto contemplado en este párrafo había recibido críticas de la doctrina, no obstante lo cual preveía el único caso en el que resultaba procedente la vía reclamativa contra actos administrativos.  Con su eliminación, podemos afirmar incuestionablemente que el reclamo administrativo previo no es la vía idónea para la impugnación de actos administrativos

La nueva versión del artículo 31 establece “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado.  Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquel iniciar demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuera pertinente en materia de prescripción.  El Poder Ejecutivo a juicio del organismo interviniente, por razones de complejidad o de emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.  

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.”

En primer término, cabe destacar que persiste el plazo de 90 días para obtener el pronunciamiento del reclamo, vencido el cual el administrado se encuentra habilitado para requerir pronto despacho.  Si transcurren otros cuarenta y cinco días sin que la Administración se expida, el particular queda habilitado a interponer la demanda. 

En este punto, la nueva redacción del artículo faculta al Poder Ejecutivo a ampliar dichos plazos, invocando razones de complejidad. Al respecto, resulta llamativo que dichos plazos se puedan extender “se encuentren o no en curso”,   toda vez que la única posibilidad que el plazo no esté en curso es que el mismo haya finalizado. Ahora bien, teniendo en cuenta que es a partir de ese momento que comienza a transcurrir el plazo para interponer la demanda judicial, bien podría acontecer que el Poder Ejecutivo haga uso de la referida facultad, prorrogando el término para que la Administración se expida, cuando el particular esté preparando la demanda, o más aún ya la haya interpuesto, aunque no notificado.  De configurarse tal situación, el Estado Nacional debería hacerse cargo de los gastos en que hubiere incurrido el administrado para interponer la demanda.

Una vez interpuesto el reclamo administrativo, la Administración puede hacerle lugar, o rechazarlo en forma expresa, a través del acto administrativo pertinente, o por no haberse expedido en los términos antes referidos (Silencio de la Administración, art. 10 de la LPA).

En el supuesto de denegatoria por pronunciamento expreso, hasta la sanción de la Ley 24.344, se discutía si operaba en el caso el plazo establecido en el artículo 25 de la LPA a los efectos de la interposición de la demanda judicial.  No obstante ello, la jurisprudencia predominante ha sostenido la inaplicabilidad del aludido término al reclamo administrativo previo, toda vez que aún cuando se hubiera obtenido una denegatoria expresa de la pretensión, el administrado no depende de la anulación de dicho acto, sino que su pretensión es independiente de ello.  En ese contexto los Tribunales han tenido en cuenta si la demanda judicial versaba sobre el acto cuya impugnación se pretende o sobre la relación jurídica preexistente al acto.

Si por el contrario, dicha denegatoria se produjera por haberse configurado el silencio de la Administración, conforme el artículo 10 de la LPA, el artículo 30 en su antigua redacción no establecía plazo alguno para iniciar la demanda judicial, como no sea el plazo de prescripción.  Dicha disposición ha sido modificada en la nueva versión del artículo bajo comentario, toda vez que aún en caso de silencio “...la demanda deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.

Tal como recordamos el artículo 25 de la LPA establece el plazo para impugnar judicialmente actos administrativos.  Al respecto, la doctrina ha sostenido hasta la sanción de la Ley 25.344, que el plazo allí establecido no se aplicaba al acto que resuelve el reclamo administrativo porque generalmente por él no se impugna un acto administrativo.  Por otra parte, rechazada en sede administrativa una petición, el particular no persigue la impugnación de ese acto denegatorio ante la justicia, sino que la Administración haga lugar a su pretensión, que es independiente de dicho acto. [13]

En caso de configurarse denegatoria por silencio en la vía recursiva, no resultan aplicables los plazos del artículo 25. Dicha circunstancia surge del artículo 26 de la LPA  que establece que “la demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.”

Ahora bien, si la denegatoria por silencio acontece en la vía reclamativa, el anterior texto del artículo 31, adoptaba un temperamento similar al comentado en el párrafo anterior, al establecer que vencido el plazo para que la Administración se expida frente al pronto despacho del administrado (45 días) sin pronunciamiento expreso, éste “...podrá iniciar demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.

En su nueva versión el citado artículo, prescribe expresamente que transcurrido el aludido término, el administrado podrá iniciar la demanda “...la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25...”.

De lo expuesto, surge palmariamente que se ha establecido un criterio netamente distintivo entre la vía recursiva y la reclamatoria para el supuesto de configurarse el silencio de la Administración, en detrimento de ésta última.  Dicha diferenciación carece de fundamento y pretende obstruir el acceso del administrado a la justicia, y el debido control judicial de los actos, hechos u omisiones de la Administración, que constituye uno de los pilares fundamentales de los estados modernos.

Tal como puede evidenciarse,  a través de una norma de emergencia se ha modificado con carácter permanente el sistema del Reclamo Administrativo previo, convirtiéndolo en más gravoso para el administrado, sin que dichas modificaciones resultan mínimamente justificadas en el marco de la “emergencia económico-financiera”.

De este modo, el instituto del silencio administrativo, que fue instituido como una garantía al administrado, puede por esta norma constituirse en una asechanza para el particular, con la única finalidad de evitar o disminuir el cúmulo de juicios contra el Estado.

A ello cabe agregar que, tal como lo señala alguna doctrina[14], si se mantiene vigente la jurisprudencia actual que ha considerado inaplicable el plazo de caducidad frente al pronunciamiento explícito en la vía reclamativa, sucedería que mientras que en caso de pronunciamiento expreso el particular no tendría plazo para expedirse, en el supuesto de silencio, que desde otro ángulo no es otra cosa que el incumplimiento de los funcionarios de expedirse fundadamente respecto de las pretensiones de los administrados, se dispararía el plazo de caducidad.

En este punto, cabe resaltar que el silencio no podía ser utilizado hasta ahora en contra del administrado, toda vez que había sido instaurado en su beneficio, a pesar de lo cual ahora la conjugación del silencio con el plazo de caducidad, puede resultar contraria a los intereses del administrado.

Por último, cabe considerar qué temperamento correspondería adoptar en el caso que la Administración se expida expresamente, cuando haya caducado la acción por haberse configurado la denegatoria por silencio, y haber transcurridos los plazos del artículo 25 sin que el administrado haya interpuesto demanda judicial.  En tal supuesto, y efectuando por principio una interpretación a favor del administrado, entendemos que a partir del dictado del acto que resuelve el reclamo,  comienza a transcurrir nuevamente el plazo de impugnación judicial.

III. 3 Por último, también ha resultado modificado el artículo 32, el que ha quedado redactado de la siguiente manera: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando: a) se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.”

Al respecto, cabe señalar que resulta lógico mantener la excepción contenida en el inciso a), toda vez que es impensable que quién debió pagar un tributo en virtud de una ejecución o lo pagó indebidamente, deba recurrir a la vía reclamativa para agotar la instancia administrativa.  Por otra parte, no es posible soslayar que la normativa en materia impositiva cuenta con regulaciones específicas en cuanto a la repetición de impuestos que tornan acertado exceptuar el caso en análisis de la exigencia del reclamo administrativo previo.

En el inciso d ) se introdujo una importante modificación, toda vez que en su anterior redacción el supuesto excluía de la obligatoriedad de interposición del reclamo administrativo previo a todas las acciones por daños y perjuicios contra el Estado, limitándola, con la modificación bajo análisis, sólo al supuesto de daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual.  Ello ha llevado a la doctrina[15] a afirmar que, a partir de la Ley 25.344,  resultará necesario agotar la instancia administrativa en casos en que el reclamo se vincule con la responsabilidad contractual del Estado, otorgándole de este modo la posibilidad a la Administración que repare los daños producidos.

La eliminación de alguno de los anteriores supuestos sofoca los comentarios de quienes entendían que la amplitud de las excepciones determinaba que, en la práctica, la obligatoriedad del reclamo administrativo prácticamente no existiera.  La ley bajo análisis ha suprimido la posibilidad de acceder directamente a los tribunales cuando:

“a) un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes que transcurran los plazos del artículo 31.”

“b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo el administrado se hubiere presentado expresando su pretensión en sentido contrario:”

“d) o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria.”

“e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando al reclamo previo en un ritualismo inútil.”

“f) Se demandare a un ente autárquico, o a una empresa del Estado, una sociedad mixta o de economía mixta, o a una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, o las sociedades del Estado, o a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio.”

Al respecto, cabe señalar que resulta acertada la eliminación de los incisos a) y b) del antiguo artículo 32, toda vez que en ambos casos se trata de actos administrativos que como tal deben ser impugnados a través de la vía recursiva.  En el primero de los supuestos se trata de un acto administrativo dictado, el que deberá ser impugnado por el respectivo recurso, previo a la vía judicial.  En el supuesto contemplado en el inciso b), como no puede interponerse recursos contra actos no dictados, resulta indudable que el particular, cuyos derechos entiende habrán de ser afectados por el acto a dictarse, podrá recurrir a la justicia por vía del amparo o vía ordinaria, cuando de los actos preparatorios surja en formar indubitable y manifiesta la ilegitimidad del acto.

También resulta acertada la eliminación de la segunda parte del inciso d), toda vez que como lo señalara Hutchinson [16], este supuesto estaba fuera de lugar pues se refería a acciones civiles del Estado.  La exclusión de este supuesto no significa que en estos casos resulta exigible el reclamo administrativo previo, toda vez que se trata de acciones civiles excluidas del ámbito del derecho administrativo, motivo por el cual no le resultan aplicables sus principios y normas.

Si bien la eliminación del inciso e) es puede considerarse atinada, pues podía considerarse una solución injusta aceptar la inexigibilidad del reclamo administrativo previo ante la clara conducta del Estado en contra de sí mismo, lo cierto es que es innegable que carece de sentido práctico la interposición del reclamo cuando existieren conductas del Estado que hagan presumir la ineficacia del procedimiento, motivo por el cual se entiende que frente a la eliminación del presente inciso, los tribunales efectuarán una aplicación equitativa del mismo.

Por último, la eliminación del inciso f) obedece a la necesidad de reclamo administrativo previo en las acciones contra el Estado Nacional y sus entidades autárquicas.

IV. CONCLUSION:

Luego del análisis del Capítulo IV de la Ley 25.344, denominado “De los juicios contra el Estado Nacional”, podemos señalar que nuevamente se ha recurrido a invocar el estado de emergencia, con el evidente objetivo, en cuanto al tema que nos ha ocupado, de obstaculizar y/o frustrar los juicios contra el Estado Nacional .

Hemos podido observar que se ha impuesto a los particulares litigantes, suspensiones y nuevas cargas procesales, que en algunos casos, ponen al Estado demandado en una situación de privilegio injustificado, evidenciando un trato inequitativo, que podrían afectar el derecho de todas las personas a obtener en condiciones de igualdad el acceso a la justicia.

En la misma línea de acción cabe inscribir a las modificaciones introducidas al instituto del reclamo administrativo previo, y a los nuevos efectos del silencio en la vía reclamativa.  En ese orden, el silencio de la administración, consagrado en protección del administrado, puede, a través del nuevo texto, constituirse en un enemigo del particular, y favorecer la inacción administrativa.  En este punto, nuestra Constitución consagra el derecho del particular a que la Administración se expida mediante una resolución fundada, derecho que, como tal, se corresponde con el consiguiente deber de ésta.   Por ello,  las normas que regulan el reclamo administrativo previo, en su nueva versión, no sólo afectan la debida tutela judicial del administrado, sino que protegen la ineficacia administrativa al favorecer el desconocimiento por parte de ésta de la garantía del debido proceso adjetivo.

En ese estado de cosas, resulta de fundamental importancia el temperamento que en definitiva adopten los jueces, toda vez que son ellos, el último resguardo que tienen los administrados para ocurrir en defensa de perjuicios que a sus derechos ocasionen los actos, hechos u omisiones de los poderes del Estado, y a quiénes les compete, en última instancia, la debida tutela de la Constitución Nacional.

                                                María Rodríguez Greno