MAESTRÍA EN CIENCIA DE LA LEGISLACIÓN
2001
-Realidad o ficción-
Materia: ACTIVIDAD LEGISLATIVA y PODERES DEL ESTADO
Cátedra: Dr. CARLOS IGNACIO SALVADORES DE ARZUAGA
-I-
En el presente trabajo trataré de analizar con cierto rigor científico el origen y evolución hasta el presente de la figura del vicepresidente, su comparación con su par de Estados Unidos y la particular visión de quién intenta comprender un poco más a este personaje de la vida institucional de la República Argentina; tratando de desentrañar cual es su importancia en la actualidad, máxime en el presente momento político institucional que vive nuestro país o, al menos, intentarlo.-
Así planteado el tema, necesariamente debo determinar lingüísticamente la significación del vocablo “vicepresidente”, que para la Real Academia Española –máximo referente de todos los hispano parlantes- se trata de la “persona que hace o está facultada para hacer las veces del presidente”, como así también válido es recordar que el elemento composicional “vice” –del latín vice, ablativo de “vicis”, vez- significa “en vez de” o “que hace las veces de” (Diccionario de la Lengua Española, pág. 1480).-
Dicha referencia lingüística nos conecta directamente con la que podríamos denominar función natural o primordial del vicepresidente, cual es, reemplazar al presidente en el ejercicio de su cargo que, como se verá más adelante, se encuentra reglamentado por las normas contenidas en nuestra Constitución, para el supuesto de ausencia momentánea o transitoria y el caso de producirse la vacancia en forma definitiva.-
Es preciso recordar que el cargo de vicepresidente ha llegado a nuestros días gracias a que el Congreso Constituyente de 1853 tomó directamente de la ley suprema de los Estados Unidos la institución del vicepresidente nacional, puesto que el proyecto del Dr. Alberdi no incluía el mismo, que tampoco fue contemplado en las constituciones de 1826 y 1819. En cambio, como explica Juan A. González Calderón “los constituyentes creyeron que era necesario contar con dicha institución para lograr más cumplidamente la continuidad de la acción ejecutiva, imposibilitando de tal modo que ésta pudiera ser paralizada, interrumpida o trastornada por la inmotivada frecuencia de elecciones presidenciales” (Curso de Derecho Constitucional, pág. 482).-
-II-
Sabido es que se prevén dos situaciones en las cuales el vicepresidente desarrolla sus funciones, una efectiva y otra potencial, a saber:
a.- como reemplazante natural del presidente;
b.- como presidente del Senado.
En el primer supuesto se ha querido fortalecer el sistema gubernamental a través de la elección conjunta de presidente y vicepresidente, a efectos que este último pueda reemplazar directamente al primero sin necesidad de otro acto eleccionario y con la rapidez e inmediatez que el caso requiera, sea en forma temporaria, como los supuestos de tener que ausentarse momentáneamente del país, por enfermedad o inhabilidad, o en caso que se produzca la vacante definitiva por renuncia, destitución o muerte del primer dignatario.-
Respecto del segundo caso, el vicepresidente ejerce “per se” la presidencia del Senado, pero no tiene voto, salvo que se produzca un empate en la votación de un tema determinado, su ubicación dentro del poder legislativo fue para evitar que se privilegiara a un determinado estado o provincia, al momento de realizarse una votación, puesto que el senador que la representa tendría un voto más a favor, en tanto que tampoco se buscó disminuir la representación territorial, al tener que ejercer un senador la presidencia de la cámara.-
En dichas circunstancias encontramos que no hay ninguna o casi ninguna diferencia entre los vicepresidentes de uno y otro hemisferio americano, de ahí que surja como necesario analizar el por qué de su figura y su inclusión en ambos poderes –al menos en el texto constitucional-, lo que sería una excepción a la clásica división de poderes propugnada por lo estados desde Rousseau hasta el presente.-
-III-
A lo largo de la historia americana se han evidenciado, en más de una ocasión, casos en los que el vicepresidente ha tenido que asumir la presidencia, como por ejemplo John Adams sucesor de George Washington, Harry Truman que reemplazó a Franklin Roosevelt, en contraposición “de 1789 a 1967 –durante 290 meses, 24 años en total- los Estados Unidos permanecieron ocho veces sin vicepresidente, como consecuencia del reemplazo del presidente por el vicepresidente” (Marie-France Toinet, El sistema político de los Estados Unidos, pág. 129), lo que provocó la inclusión de la Enmienda XXV (que será tratada más adelante).-
En tanto que en el ámbito local desde la Confederación Argentina se han producido situaciones que motivaron el arribo del vicepresidente a la presidencia, tal el caso del Dr. Santiago Derqui electo presidente el 5 de marzo de 1860, renunció y fue reemplazado por el Gral. Juan Eteban Pedernera el 5 de noviembre de 1861, quien ejerciera la vicepresidencia; cronológicamente podemos contar los casos del Dr. Miguel Juárez Celman por el Dr. Carlos Pellegrini (6-8-1890 por renuncia), del Dr. Luis Saenz Peña por el Dr. José Evaristo Uriburu (22-1-1895 por renuncia), del Dr. Manuel Quintana por el Dr. José Figueroa Alcorta (12-3-1906 por muerte), del Dr. Roque Saenz Peña por el Dr. Victorino de la Plaza (9-8-1914 por muerte), del Dr. Roberto Mario Ortiz por el Dr. Ramón S. Castillo (3-7-1940 por enfermedad y 24-6-1942 por renuncia), del Gral. Juan Domingo Perón por la Sra. María Estela Martínez de Perón (29-6-1974 por delegación –enfermedad- y 1-7-1974 por fallecimiento), tal como lo consigna Helio Juan Zarini en su obra (“Constitución Argentina, comentada y concordada”, pág. 244/245).-
También en nuestro terruño se han producido situaciones de vacancia de la vicepresidencia sin que la misma sea cubierta, a manera de ejemplo podemos consignar lo ocurrido con el fallecimiento del Sr. Pelagio Belindo Luna el 25 de junio de 1919, el del Dr. Alejandro Gómez que renuncia el 19 de noviembre de 1958, el de los Dres. Eduardo Alberto Duhalde y Carlos Ruckauf, quienes presentaron su renuncia para aspirar al cargo de Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y, en la actualidad el caso del Dr. Carlos Alvarez.-
-IV-
Desde un comienzo puede decirse que ya en las internas de los partidos políticos se perfilan los candidatos que a manera de “fórmula presidencial” cubrirán los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Nación, otorgándosele mayor importancia a quien será el único representante del poder ejecutivo, puesto que tanto en Estados Unidos de América como en la República Argentina el sistema de gobierno presidencialista pone en cabeza de una sola persona la dirección del aludido poder, combinando personalidades que tienen la misma filiación política, los mismos conceptos de gobierno y de administración.-
Esta unión, que autores como González Calderón denominaron “una fórmula solidaria”, en realidad no lo fue tanto puesto que ha acontecido que “cuando el vicepresidente ha sido llamado a hacerse cargo de la primera magistratura, por la muerte del titular, su política ha tomado rumbos completamente distintos”, (cf. obra citada, pág. 482), baste con recordar los casos de Tyler y Jonson que, inclusive, entraron en colisión con sus partidos políticos.-
Como queda expuesto asiste razón a Marie France Toinet al decir que el vicepresidente “es el delfín del mandatario, puesto que está llamado a sucederle en caso de que la presidencia esté libre”, agregando que “con frecuencia un vicepresidente es más importante por motivos estratégicos que por sus cualidades personales”, juicio que parece contradecir el pensamiento de John Adams quien consideraba dicho cargo como “el más insignificante de cuantos haya imaginado o concebido el hombre hasta el momento”, concluyendo que “los vicepresidentes que no llegan a la presidencia se convierten rápidamente en unos ilustres desconocidos” (cf. obra citada , pág. 146/147), ahí es donde aparece la realidad institucional del cargo en la esfera del poder ejecutivo.-
En tanto que Miguel A. Ekmekdjian sostiene que “el vicepresidente, en tanto no ejerza la titularidad del poder ejecutivo, no tiene funciones propias en éste”, añadiendo que “es un funcionario de reserva, cuya principal misión es reemplazar al presidente en caso de vacancia transitoria o definitiva de éste” (“Manual de la Constitución Argentina”, pág. 482).-
-V-
Desde su creación se ha otorgado al vicepresidente de la Nación la titularidad de la presidencia del Senado, como quedara dicho a fin de evitar problemas entre los senadores por preponderancia o carencia de uno de sus miembros –el que pudiere resultar electo como presidente de dicho cuerpo colegiado-, en el momento de producirse la votación, así se ha pensado en un funcionario externo que no tenga preeminencia sobre ninguno de los representantes territoriales.-
Así autores como Germán Bidart Campos han entendido que el vicepresidente “forma parte del órgano “congreso”, o sea, está dentro y no fuera, de uno de los tres poderes –el legislativo-“ (“Manual de la Constitución Reformada”, pág. 204), en tanto que otros como el caso de Miguel A. Ekmekdjian argumentan en contraposición que dicho cargo “le otorga una naturaleza jurídica híbrida, ya que no pertenece al Poder Ejecutivo, y aún presidiendo el Senado, no se puede afirmar que pertenezca a él, dado el carácter eminentemente federal de esta Cámara” (cf. obra citada, pág. 482).-
Cabe reflexionar que la ubicación del vicepresidente en la órbita del poder legislativo encarna un vínculo de unión entre el Poder Ejecutivo y el Senado, puesto que es en dicha cámara “donde se concreta uno de los factores históricos que determinaron nuestra organización constitucional: la voluntad de las provincias” (cf. González Calderón, obra citada, pág. 487).-
También reviste vital importancia que sea un funcionario extraño a la égida de la Cámara Alta quien ejerza su presidencia, que al tratarse de un candidato elegido por la voluntad popular no depende de los vaivenes a los cuales puede estar sujeto el Presidente pro tempore –el senador que haya sido electo por sus pares-, ya que puede ser designado uno distinto anualmente o producirse la finalización de su mandato.-
-VI-
En Estados Unidos el cargo del vicepresidente fue la creación de los padres fundadores, que quedara consignada en el art. 1, sección III, apartado 4, de la Constitución Federal, al decir que “El Vicepresidente de los Estados Unidos será presidente del Senado pero no tendrá voto salvo en caso de empate”, para luego incluírsele a la par del Presidente con referencia a la elección de los mismos (art. 2, sección 1, ap. 1, enmiendas XII, XIV –secciones II y III-), duración del mandato (enmienda XX –sección 1-), en caso de acefalía presidencial (art. 2, sección 1, ap. 1, y enmiendas XX –sección II- y XXV –sección I-). (“Constituciones Extranjeras Contemporáneas”, pág. 64, 68/69, 75, 76/77, 80 y 83).-
Siendo la norma más importante en lo referente al cargo en análisis, la innovación que a partir del año 1967 se instituyó en la enmienda XXV, sección II, cual es el supuesto de vacancia de la vicepresidencia, en cuya hipótesis se instaura el sistema mediante el cual se designará el reemplazo, o sea, que “el Presidente nombrará un vicepresidente que tomará posesión de su cargo al ser confirmado por voto mayoritario de ambas Cámaras del Congreso” (cf. obra citada, pág. 83).-
-VII-
El vicepresidente de la nación aparece por vez primera en nuestra constitución de 1853-1860 en el artículo 49 correspondiente al Capítulo Segundo, Del Senado donde se establece “El vicepresidente de la Nación será presidente del Senado; pero no tendrá voto sino en el caso que haya empate en la votación”, que en idénticos términos lingüísticos llegó hasta nuestros días, puesto que la reforma de 1994 nada ha modificado de su redacción original (cf. obra citada de Germán Bidart Campos, tomo I, pág. 37).-
Posteriormente, en la Sección Segunda, Del Poder Ejecutivo, Capítulo Primero, De su naturaleza y duración, artículo 75 al considerar la acefalía de la presidencia establece “En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del presidente, el Poder Ejecutivo será ejercido por el Vicepresidente de la Nación”, que en la actualidad conserva su misma redacción pero ha cambiado su numeración por el artículo 88 (cf. obra citada, pág. 60/61).-
De la misma manera aparece la figura del vicepresidente al lado de la del presidente de la Nación en los artículos correspondientes a los requisitos exigidos para el cargo –art. 76 en 1853/1860 y art. 89 en 1994-, la duración en sus funciones –art. 77 y 90-, remuneración –art. 79 y 92- y juramento –arts. 80 y 93-; también en el capítulo segundo en cuanto a la forma y tiempo de elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación –arts. 81 y 94- (cf. obra citada, pág. 62/63).-
-VIII-
Brevemente expuestos los antecedentes en que se creó el cargo de vicepresidente, cabe hacer las siguientes conclusiones:
1) Haciendo un paralelo entre el instituto en Estados Unidos y en nuestro país, se puede decir que tanto en la forma de elección, duración en el cargo, reelección y la actuación que cabe al vicepresidente en el poder legislativo, son prácticamente idénticos, razones de idioma y redacción de las normas son las únicas diferencias.-
Pero hete aquí que la cosa cambia en lo atinente a la vacancia de la vicepresidencia ya que en la Argentina no existe disposición que prevea dicha circunstancia, siendo la alternativa viable convocar a nuevas elecciones o como se ha dado en la mayoría de los casos en que no se ha cubierto la vacante.-
2) Resulta imprescindible contar con la presencia del vicepresidente en el Senado, puesto que se trata del nexo político institucional entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, ya que en la Cámara Alta radica la voluntad de los gobiernos provinciales, máxime que en nuestro país todavía se da una preponderancia del grupo político de pertenencia –historia de caudillos mediante-, por sobre la opinión personal de cada uno de los legisladores.-
3) Desde otro punto de vista, mientras exista un poder ejecutivo vigoroso, o sea, un presidente que es el real tenedor del poder político, la figura del vicepresidente pasará totalmente desapercibida, inclusive será dificultoso para el grueso de los ciudadanos recordar quienes ejercieron dicho cargo en el pasado, baste con ejemplificar lo sucedido a quien escribe estas líneas puesto que le costó memorar que Víctor Martínez fue el vicepresidente del Dr. Raúl Ricardo Alfonsin.-
-IX-
Llegado a este acápite quien ha leído este trabajo se preguntará el por qué del título, más bien del subtítulo, explicarlo en pocas líneas sería más bien grotesco puesto que habría que evaluar muchos otros tópicos que en esta apretada síntesis resulta imposible considerar, por ello como corolario tengo que expresar que la “realidad” del vicepresidente es su inexistencia dentro de la vida institucional argentina, puesto que desde la renuncia del Dr. Carlos Alvarez no ha vuelto a ocuparse su vacante. Ello evidencia una disminución tanto en la credibilidad de las instituciones como en el poder político que tiene el Presidente de la Nación.-
En lo atinente a la “ficción” no es más que recordar que las normas constitucionales, que están para ser cumplidas, una vez más no lo son, puesto que debido a la ausencia del vicepresidente también se carece del presidente del Senado, por ende, se produce aquello que nuestra ley fundamental pretendía evitar.-
Finalmente, nos encontramos ante dos situaciones insostenibles, toda vez que el reemplazo natural del presidente no existe –aunque ello podría zanjarse con la norma aplicable en caso de acefalía-, y tampoco contamos con el funcionario externo que preside el Senado –aunque su presencia al parecer solo sería necesaria en caso de empate-, pero la realidad demostraría lo contrario, puesto que no se trata de la primera vez que vivimos sin vicepresidente. No obstante ello, en atención a las consideraciones efectuadas anteriormente, es menester buscar una solución que permita el imprescindible reemplazo del vicepresidente, laguna que la reforma de 1994 ha dejado sin solución precisa y que no ha sido completada por ninguna ley posterior.-
BIBLIOGRAFÍA
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